什么是政府投资项目“代建制”
长期以来，我国政府投资项目建设实施中发生过部分“超投资、超规模、超标准”的“三超”现象。其原因，表面上看是由于部分项目单位专业管理经验不足，实际上深层次原因在于缺乏政府投资约束机制。
《决定》明确规定，对非经营性政府投资项目，要加快推行“代建制”。所谓“代建制”，是指政府通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位(代建单位)，负责项目的投资管理和建设实施的组织工作，严格控制项目投资、质量和工期，项目建成后交付使用单位的制度。代建期间，代建单位按照合同约定代行项目建设的投资主体职责。实行“代建制”的关键在于通过公开竞争机制选择具有专业素质的代建单位、用经济合同以及法律手段来约束代建单位执行代建合同约定的代建任务。
实施“代建制”，有利于政府进一步转变职能。对“代建制”项目，政府主要把握产业政策和宏观决策，项目的具体建设实施交给专业化的项目管理单位进行管理，能较好地理顺政府投资项目中各方的责权利，从而使政府从微观管理、具体项目管理上解脱出来，重点进行宏观管理和规范市场秩序等方面的工作。
同时，“代建制”可以改变过去“自建制”存在的如下一些弊端，一是使用单位缺乏全面专业化的建设管理经验，在规划设计审查、工程质量控制、工期控制以及成本控制等方面难以达到专业化标准；二是使用单位在建设过程中自行改变项目功能，扩大规模，提高标准，导致突破投资概算现象时有发生；三是因缺乏有效的运作及监管机制，容易导致工程腐败现象的产生。
推行政府投资项目总承包代建制的探索
党的十六大和十六届三中全会就深化经济体制改革，加快完善社会主义市场经济体制做了明确的要求，推进投资领域的体制、机制创新，将对加快政府职能转变，促进经济结构调整，进一步扩大对外开放，保持国民经济持续健康协调发展，具有重要的现实意义和深远的历史意义。十六届三中全会还针对政府投资管理体制中的监督和约束问题，提出立法部门要对预算审查和监督的要求。可见，推进和深化投资体制改革是当前的一项重要工作。
石景山区为全面贯彻中央的精神，进一步规范政府投资项目的管理活动，堵塞管理漏洞，降低建设成本，提高工作效率，彻底解决政府投资项目中“超投资、超工期、超标准”的“三超”问题，根据《国务院关于投资体制改革的决定》、《建设部房屋建筑和市政基础设施工程总承包招投标管理办法（征求意见稿）》和《北京市政府投资项目代建制管理办法（试行）》的有关规定，结合本区政府投资建设项目的实际情况，对政府投资项目的管理模式进行了“总承包代建制”的初步探索和尝试。
政府投资项目建设体制中存在的问题
改革开放以来，尽管我国在政府建设项目管理方面进行了很多探索，也出现了很多卓有成效的新型管理模式和管理方式，但从总体看，由于我国还处在经济转轨时期，市场经济体制不尽完善，使得当前政府投资项目建设管理体制方面仍然还存在着很多问题。这集中表现在：
项目法人缺位或不完善。往往项目的使用单位就是建设单位，而建设资金都是通过计划财政部门拨款来解决，因此建设单位缺乏对资金使用效益的责任，于是“规模大、标准高、小而全”就成为建设单位追求的目标，因此造成投资规模不断加大，从而失去了项目法人控制投资、降低成本的职能；另外，基建处、指挥部等非专业化机构彼彼皆是，管理人员缺乏专业知识和经验，管理水平低，工程洽商“满天飞”，“三超”现象严重。
各类政府投资项目缺乏规范的投资定额标准，无标可依或有标不依，把关不严，行政干预过多，不断地提高标准追加投资。
前期工作不扎实，质量不高，为后期建设留下隐患。
建设单位无视工程建设承发包管理规定，擅自支解工程，随意分包，削弱了总承包施工单位的地位，各类合同多如牛毛，相互制约挚肘，人为地造成了诸多混乱，使管理成本急剧增长，工期拖延，浪费严重。
投资体制改革进展缓慢，存在缺位或错位情况，没有抓住基本建设的主要矛盾，脱离了项目建设的客观规律，甚至有时扰乱了基本建设程序。
石景山区政府投资项目实行总承包代建制的探索
为了解决上述问题，在政府投资项目建设中，石景山区进行了“总承包代建制”的探索。针对基本建设程序中投资、建设、交付使用这三个环节中所存在的问题，我们认为“三超”问题主要出在投资环节和建设环节上。
控制投资环节的关键在于明确项目法人，并规范和约束项目法人行为。社会投资项目与政府投资项目，这两类投资项目所追求的目标是一致的，即“好、快、省、利”，但追求的利益目标实质是不同的，社会投资项目是以经济效益为利益目标，政府投资项目是以社会效益为利益目标。社会投资项目从投资、资产归属、使用经营都是一个独立的法人实体，责、权、利相统一。因此，作为投资主体、资产主体、经营使用主体的企业法人就是该建设项目的项目法人。但是，政府投资项目从投资、资产归属、使用不是一个独立的单位，有时是两个或者三个不同的行政法人或事业法人，责、权、利不统一。负责投资的计划、财政部门根据职能所限，不可能管到建设的每一个环节，而使用部门只考虑使用规模、标准，投资靠拨款，不追求“省”，缺乏“资金责任”；国有资产管理部门只明确了管理已建成的国有资产的职责，无暇顾及新生成的国有资产。这就是“想管的管不到、想用的不着急、该管的不到位”，相互脱节，责、权、利不统一。确切地说：使用单位作为项目法人存在着“错位”问题，国有资产管理部门没有介入存在着“缺位”问题，管理部门不切实际、违反基本建设程序的干涉存在着“越位”问题。
那么，如何将“错位、越位”归位，将“缺位”到位呢？对照社会投资项目来分析，就会清楚地发现，资本纽带是关键，社会投资主体对自己所投资生成的资产要承担全部的保值增值责任，并追求利益最大化。那么，政府投资所生成资产的保值增值责任由谁来承担呢？只有国有资产的代表才能够承担，即国有资产管理、运营机构或投资机构。
综上所述得出结论：
政府投资所生成的必然是国有资产，而国有资产的代表如国资委、国有资产经营公司或专门的国有资产投资机构应该是真正的政府投资项目的项目法人（即代建人），它是真正代表政府履行投资、建设、交用职能的责任人，是责、权、利的统一体。
政府投资项目的项目法人（即代建人）的产权地位、法律地位是任何非政府组织不能代表的，而其作为业主的建设行为中的一部分职能是可以委托社会中介咨询、项目建设管理公司来受托承担的。
政府投资项目的项目法人（即代建人）的行为，必须要依据基本建设程序和工程建设承发包相关规定，建立一整套管理办法，约束、规范其行为。
在市场经济条件下，按照法律和政策要求，政府职能部门、项目使用部门不宜作为项目法人。
在项目建设中，项目法人（代建人）是具有法律地位的工程项目的主体，使用单位应当全程参与筹建工作，从项目使用功能、专业特点辅助项目法人的工作。
控制建设环节的关键就在于全面实行工程建设总承包制，即“交钥匙工程”，这是国际最通用、最成熟的承发包方式。项目法人必须坚决执行，不能随意支解工程、任意分包。
石景山区推行的“总承包代建制”就是按照基本建设客观规律“明确主体、分清责任、简化关系、减少交叉、相互约束、严格把关”的指导原则将政府所确定的国有资产代表或国有资产投资机构作为政府投资项目的代建人，即项目法人，全面实行工程建设总承包制，项目建成后交付使用单位的制度。
因此，确定了北京市石景山区国有资产经营公司作为政府投资公益事业项目的项目法人，代替原各使用单位作为项目业主；确定成立了北京市石景山区重点工程建设中心作为基础设施项目的项目法人，代替原区建委、区市政管委等部门作为项目业主;确定了北京市石景山土地储备分中心作为土地储备一级开发的项目法人，通过招标和委托确定土地一级开发公司，具体实施土地开发工作。（北京市石景山区常务副区长 张力兵）
如何有效进行代建制下的范围管理
引言:最近几年，为了整顿建筑市场，提高政府投资项目的经济效益和社会效益，我国政府在财政投资项目实施中采取了项目管理代建制度。代建制是一种由项目出资人委托有相应资质的项目代建人对项目的可行性研究、勘察、设计、监理、施工等全过程进行管理，并按照建设项目工期和设计要求完成建设任务，直至项目竣工验收后交付使用人的项目建设管理模式。项目代建制是时代发展的产物，但在工程实际中，由于它还处于不断完善过程中，目前尚存在较多问题，需要进一步研究解决。笔者在参加青岛党校教学楼工程代建过程中，对如何有效进行代建制下的范围管理颇有感触，认为加强代建制下的范围管理研究与实施，有利于解决当前制约代建制企业发展的若干问题，推进整体代建制的发展成熟。
关键词 范围管理 范围定义 范围确认 范围变更控制
一、 把握项目代建介入时机，争取项目无缺陷启动。
范围管理从范围界定开始，对项目范围进行界定恐怕是确定项目的过程当中最为重要的组成部分。事实上，如果你并不能确定项目的目标任务，也不能确定项目的范围，项目就根本不可能成功。范围管理是项目管理过程当中最为关键的组成部分之一。但是，如果不能对项目的范围作出成功的界定，想要实施范围管理也几乎是不可能的。 界定范围的目的是清楚描述项目的逻辑范围并在此问题上同有关各方达成一致。对项目范围的陈述可以让大家清楚的了解哪些工作是项目范围之内的事情，而哪些工作不属于该项目范畴。对项目范围的界定越明确，对项目就越有利，包括范围内和范围外的任务类型（业务需求、现状评估）、范围内和范围外的生命周期流程（分析、设计、测试）、范围内和范围外的数据类型（财务、销售、员工）、范围内和范围外的数据来源或数据库（账单、公司总帐，薪水明细）、范围内和范围外的部门（人力资源、制造商、供货商）、范围内和范围外的主要功能（决策支持、数据输入、管理报告）制定可行的范围变化流程。
在项目启动前期，代建单位要进行代建投标，并进行合同谈判，签定四方代建合同。但是，代建制不是法定制度，很难通过代建合同将风险完全转移。只是将民事责任风险转移给代建单位，行政责任和刑事责任风险并没有转移。所以，在合同谈判时要明确启动条件，为项目启动前期工作减轻风险和费用。具体来说：
1、 争取在项目可行性研究阶段介入，重视项目的前期策划工作。
目前，代建单位的项目管理专家在这个时期没有介入，或者介入太少，或介入太迟。在许多项目存在不按科学的程序办事，投资者、主管人，使用者拍脑袋上项目，直接构思项目方案，直接下达指令作可行性研究，甚至直接作技术设计。有的在这个阶段不愿意花费时间、金钱和精力，一经构思，不作详细的系统的调查和研究，不作细致的目标和方案的论证，常常仅作一些概念性的定性的分析和研究。这样一来，项目投资过大或者功能缺陷等失败的例子比比皆是。所以，项目管理专家提前介入项目，可以与财务专家、工程经济专家一起合作，进行项目构思，这样不仅能够防止决策失误，而且保证项目管理的连续性，进而保证项目的成功，提高项目的整体利益。
2、 应争取高层支持，与使用单位、设计单位有效沟通，作出项目建议书。
通过把握上层系统问题和需求的现实性，考虑环境的制约和充分利用资源，利用外部条件，达到“构思-环境-能力”之间的平衡，采用项目手段可以顺利解决这些问题，形成可行的、有利的，经过权力部门认可的目标建议。
3、 协调战略层和项目层的关系，无缺陷启动项目。
在项目前期就应在组织上、工作责任和工作流程上建立战略层和项目层之间的关系，使整个前期工作有条不紊的进行，让项目无缺陷启动。
我们在谈到很多项目管理方面经验的时候都提到如何进行项目的控制和管理，其中一个项目范围的问题，成为控制项目风险和成本的关键因素之一，也是项目管理四个要素当中（Q、C、T、S）范围（S）的问题。对于这个项目范围，一般在项目启动初期，项目实施双方会就这个问题进行详细的研究和探讨，并在项目目标的指导下，双方形成一致的项目范围的定义，并作为书面报告记录下来，为日后的项目实施提供纲要性的指导，也为项目成本的控制提供确定性的因素。
二、 分析相关利益者利益关注点，编制合理项目范围计划。
现代项目管理的核心目标是让项目的利益相关者满意，为利益相关者创造价值。代建工程项目是为使用单位交付放心满意“交钥匙”工程。“工欲善其事，必先利其器”。一个项目经理要想真正管理好项目范围，没有必要的技术和方法是肯定不行的。
1、 首先强调的就是周密地做好范围计划编制。范围计划编制是将产生项目产品所需进行的项目工作（项目范围）渐进明细和归档的过程。做范围计划编制工作是需要参考很多信息的，比如工程描述，首先要清楚最终各个的定义才能规划要做的工作，项目章程（典型的例子是合同）也是非常主要的依据，通常它对项目范围已经有了粗线范围计划在此基础上进一步深入和细化。 计划工作是个渐进过程，从工程项目的目标设计和项目定义，到可行性论证，在项目批准后，设计和计划平行进行，随着情况的变化，阶段性的计划要编制，调整。
2、 计划的工作流程。计划是项目管理系统的一个子系统，必须建立合理的计划工作程序，提出具体的规范化的计划文件要求。
3、 计划中的协调。按照总目标、总任务和总体计划，起草招标文件、签定合同，注意不同合同的协调和不同层次计划之间的协调。
4、 计划编制后的工作。报主管部门批准后，要争取各方面对计划结果达成共识，作为信息提供给相关利益者，争取他们的支持，为计划的实施创造有利条件，为以后阶段范围管理提供框架性指导。
三、 进行范围定义合理分解，进行有效目标管理
计划明确了，然而该做哪些事情似乎还是一把抓，因为完成项目本身是一个复杂的过程，必须采取分解的手段把主要的可交付成果分成更容易管理的单元才能一目了然，最终得出项目的工作分解结构（WBS）。合适的范围分解对项目成功十分关键，当范围分解不恰当时，不必要地变更就不可避免地出现，很可能人为地造成返工、延长工期、降低团队士气等一系列不利的后果。
1、 工程项目的系统环境及其作用。工程项目的环境是指对工程项目有影响的所有外部因素的总和，它们构成项目的边界条件。环境决定着项目的需求，决定着项目的技术方案和实施方案以及它们的优化，还是产生风险的根源。所以为了充分利用环境条件，降低环境风险对项目的干扰，项目管理者必须进行全面的环境调查，必须大量的占有资料，在项目实施前的论证，范围分析会更全面有效。
2、 工程项目的范围结构分析，保证项目结构的系统性和完整性。通过对项目系统总目标和总任务进行全面研究，以划定整个项目的工程范围和实施责任范围。项目结构分析是个渐进过程，必须考虑各个部分、各个细节，考虑具体的工程活动，以单元定义和单元之间界面的分析确定范围控制的依据。通过结构分解，使项目的形象透明，使项目的概况和组成明确、清晰，可以分析可能存在的项目目标的不明确性，建立项目目标保证体系，落实组织责任的依据。
3、 目标是控制的灵魂，项目前期对项目的功能、技术标准要求、实施方法等各方面目标不明确，控制依据不足。所以这阶段目标控制很困难，一些计划目标需要假设条件实现目标，要求项目管理专家对此假定越接近施工实际情况越对范围管理控制目标越有利。
4、 项目目标实施控制要素。很多信息系统项目实施失败的原因，我认为是在项目实施过程当中，实施双方没有控制好项目范围的问题。实施信息系统项目的特点之一是实施的周期长、对业务的依赖性强，特别是工程复杂的项目，要完全工作流程稳定下来，并通过系统实现，是需要较长的时间来巩固的。因此在这么一个客观条件下，常常出现一些需求不稳定、需求变更，项目范围失控的现象，如果在此问题上没有一个“度”的控制，那么项目的范围将失去可控性，随之而来的是项目的风险和成本无法控制，更严重的是导致项目的滞后和失败。在很多项目管理的课题研究中提出，项目管理的四个关键要素彼此之间互相约束互相影响，并可以得出一个计算公式：C=f(Q,T,S)。从这个计算公式中可以看出，一般情况下，我们认为项目的范围一般在项目开始初期就已经是确定的，也就是说公式中的S是“固定”的，因此在后面的项目成本控制过程中主要关注的就是质量（Q）和时间（T）之间的权衡和约束关系。这是一个比较理想的控制模型，但是，在实际的项目实施中，往往出现项目范围变动，而且一般是向外扩大的现象，在这种情况下，上述计算模型中成本的控制就失去了基本线的限制，C、Q、T、S之间就存在着难以计算的复杂关系，对项目的管理和控制难度就扩大，甚至失控。对于项目范围的控制。在这里，我要提醒各个实施业主方的人员注意，项目管理是实施双方共同努力的，而不单纯是实施方的责任，因为对于业主方本身而言，项目范围的失控同样会带来自身管理成本的浪费，项目的滞后等不良的影响。要走出“项目需求（范围）越多越好”的误区，实事求是把握住项目范围的“度”，才是实现良好项目控制的手段。企业信息部门要注意好把握项目实施范围的“度”：项目范围将如何定义才 “合适”呢？这个问题在项目实施双方衡量的标准是不一致的，或许我们暂且用“多”和“少”这两个相反的字眼来反映业主方和实施方对项目范围的衡量标准。当然了，在实际的项目管理当中，我们并不能那么简单就把这个因素用这两个简单而相反的字眼来概括，因为项目范围本身涉及到不同利益双方之间的关系，而且还涉及到业主本身复杂的业务逻辑，在项目开始时描述项目的需求范围时对项目范围边界的定义上就存在着一定的模糊性和不确定性，这些都将成为隐藏的风险。一般来说，项目范围的定义是业主根据内部管理的需求提出来的一个框架性的条目，这个框架的定义一般会涉及到多块的业务，如财务管理、采购管理、库存管理、订单管理等等。而在这些范围的描述当中，一般以粗条目方式列出，并没有细化，细化的工作会在项目实施的过程中通过需求调研的方式来具体化。换而言之，这个需求包含的内容可能是“广泛”的，其深度和广度本质上来说是模糊的，因此在项目实施全过程当中，时刻都要注意对项目范围的控制，这样才能对项目的质量、时间和成本达到有效的控量。
四、 及时范围确认，进行界面管理
1、 范围确认是很重要的，很多人认为这是一个走过场的形式，但实际上认真执行这部分的工作是对项目经理最好的保护，在这部分工作中项目经理会向主要项目干系人陈述整个项目的目标、需要的资源、完成的时间和项目的品质这些事关项目成败的内容，并得到这些干系人的认可，在清晰化这些问题后，日后在执行的过程中可以避免很多项目范围不确定性造成的争执。代建单位通过合同的形式，或者再以谈判、纪要、报告、洽商等形式约定弥补合同不足，分清各方责任，作好各方任务交接工作，避免扯皮、推委等不良现象发生。
2、 一般来说，在启动项目初期，代建合同中就应该提出一个比较稳定的项目范围，为项目的实施提供一个牢固的前提和框架，同时也是为后期的项目管理划出一个明晰的“圈”，所有项目活动的开展，包括项目成本、质量和时间的控制也应该在此范围内进行。但是，在实际的操作过程中，这个“圈”的边界有可能会出现模糊、扩大的现象，甚至这些扩大和模糊的部分给项目带来风险。
如果项目范围即既定的的面积S不变，C、Q、T就可以在一个固定的S的边界限制下给出一个约束的关系模型。但是，如果S的值并不是固定，就如上图所示出现边界模糊或者向外扩展时， C、Q、T就失去可依赖的边界限制，其之间的约束关系就会变得复杂。因此，我们在对项目范围进行控制时，一是要保证项目初期的S是准确可靠的，尽量减少边界的模糊性；二是要保证项目实施过程中S的稳定，尽量避免扩大化，或是说让扩大化受到合理的控制。最佳时机就是在项目开始之前（作为项目管理流程的一个组成部分）。但是，如果没有一个好的项目管理流程，也没有关系，现在开始永远都不会晚。
3、项目系统分解将一个项目分解成各自独立的项目单元，各类单元之间存在着界面。项目的各类系统，如目标系统、技术系统、行为系统、组织系统等，以及系统与环境之间都存在着界面。在项目结构分析时，应注意界面，划清界限，在项目实施过程中通过图纸、规范、计划等进一步详细描述界面。通过编制界面定义文件，对界面的位置、组织责任的划分、技术界限、工期界限、成本界限的描述，进行界面管理，达到有效控制范围管理。
五、 多方组织协调，有效范围变更管理
一个项目的范围计划可能制订的非常好，但是在这个瞬息万变的信息时代，想不出现任何改变几乎是不可能的。因此对变更的管理是项目经理必备的素质之一。变更并不可怕，可怕的是缺乏规范的变更管理过程。
1、 变更种类及处理。如目标的变更，工程技术系统的变更，实施计划的变更，用户要求增加使用功能、面积导致设计方案修改而增加工作内容等等。项目经理在管理过程中可通过范围变更控制系统来确保变更的是在受控的情况下发生；通过使用监督绩效报告来了解当前进展情况，分析和预测可能出现的范围变更；使用补充计划编制来对现有的计划进行修正。只有确保有一套严格、高效、实用的变更程序，在发生变更时遵循规范的变更程序来管理变更，才能保证变更是在受控的范围内进行，并保证项目的顺利完成。以上的一些方法与思路是很多项目经理都很清晰的，但能否将这些要素认真地执行而又根据实际情况予以灵活变通，则是一面很好的体现项目经理功力的“照妖镜”。你必须要在项目管理过程中使用范围变化管理，如果你不善用此一技巧，那麻烦将是不可避免的。
2、 变更意识及管理。项目经理和项目小组的成员都必须意识到，项目范围的变化本身并没有错。也就是说，在项目的进行过程中改变项目范围并不是一件坏事。事实上，在很多情况下，这还是一件好事。首先，使用单位通常都不能在项目开始之前明确所有的需求。其次，即使他们能够做到这一点，整个的市场环境也是在不断变化的，所以项目需求也可能会随之而发生变化。
3、 变更的影响及预测。如果你不能够适应变化，项目的最终价值可能会受到影响，或者可能会使项目失去价值。因此，你需要具备在项目进行的过程当中根据需要作出改变的能力。如果项目经理不能够在项目进行过程当中积极的对变化进行管理，问题可能就会随之而来。任何项目都应该有一个有效的变化管理流程。这个流程应该包括对变化的识别判断，对变化的商业价值的判断，对变化会给项目带来的冲击和影响的判断，将相应的信息提交项目投资人进行评估。项目投资人来最终决定是否将变化引入到项目当中。如果变化被引入项目，项目投资人还应该考虑变化对项目的影响程度，并且为之配备相应的额外资源，如延长时间和追加资金预算等。
4、 在范围变化管理的过程当中，项目小组可能会遇到很多常见的问题。
（1）项目范围蔓延：很多项目经理都能够意识到大的范围变化，但是对小的范围变化就不那么细心了。因此在实际工作当中就往往有这样一种趋势，很多项目经理没有经过太多的思考就把新的工作增加到了项目当中。我们所说的项目蔓延就是指一个项目接受了很多小的变化的情况。当这些小的变化都聚合到一起的时候，项目小组才意识到他们承担了太多的超额任务，已经无法按照原有的时间和预算框架来完成项目了。
（2）得不到投资人的批准：很多时候，项目经理会面对来自使用单位的一系列变化要求。由于这些人都属于交付范围，所以他们的要求通常都被认为是应当被接受的。实际上这是一种错误认识。使用单位通常只能提出范围变化的要求，但却没有批准的权力。真正拥有这种权力的只有项目的投资人（除非该资助人已经授权给了他人）。很多项目会遇到麻烦，就是因为大家都以为项目范围的变化能够得到批准，而事实上真正拥有决定权的投资人并不同意这样做。
（3）项目小组负的责任：项目小组的成员有很多的机会同使用单位进行互动交流，他们所接到的范围变化要求也就最多。因此，整个项目小组都必须理解范围变化管理的重要性。所有小组成员都必须及时发现项目范围的变化并将其报告给项目经理。如果他们把所有的额外工作都自己承担，就很可能造成无法按时完成任务的结果，从而危害到整个项目。如果你发现自己负责的项目正在日益偏离原有的时间和预算框架，那么赶紧找找原因。在很多情况下，你会发现问题仅仅在于你的项目小组承担了比原计划要多的任务。
结束语
有效进行范围管理，为代建制的发展厘清项目启动介入时机，增强代建制企业核心竞争力，也为政府投资项目管理工作拓展了一个新的发展方向，提供了一个新的管理模式。相信通过不断的探索和实践，一定能使这个模式更趋完善，更具操作性，真正显示代建制在政府和市场的纽带作用。(李耀华)
重庆推行政府投资项目代建制管理方式的经验和方法
2000年以来，重庆市针对长期以来政府投资项目以自营性、分散性和临时性管理为主的建设管理方式，提出了“投、建、管、用”适当分离的建设管理改革原则，为此，在政府投资公益性项目的建设管理上，采用代建制的方式进行了一些探索，取得了较好的成效。重庆市推行政府投资项目代建制总体情况：2000年，为适应重庆中国三峡博物馆和重庆人民广场三期工程建设需要，由市政府授权市建委在建设系统内抽调专业建设技术管理人员组建重庆市城市建设发展有限公司(以下简称重庆城建发展公司)，专门主管政府投资项目建设。重庆城建发展公司代理政府投资项目的成功运作，推动了代建制在重庆市的推行。
2003年2月，重庆市政府印发了《政府公益性项目建设管理代理制暂行办法》，在重庆市的政府公益性项目建设管理中全面推行代建制。实行代建制的范围是：使用各级财政预算内外资金和经有权机关批准收费筹集的资金1000万元以上，以及1000万元以下特别重要的政府公益性项目。实行代建制的项目，其项目建成后的使用管理单位，在建设期间是被代理人，负责提供建设条件和外部环境；项目建设管理代理机构是代理人，受被代理人的委托实施建设管理代理。代理机构代表项目使用管理单位对项目实施全过程或若干阶段的组织、协调和监督工作。对代建制的实施，由建设、计划、财政等部门按照各自职责进行监管。
对政府投资公益性项目的建设管理代理机构，重庆市实行了严格的市场准入，必须同时具备四个条件的单位，方可向市建委申请从事代理工作：一是具有综合甲级工程设计资质，或者综合甲级监理资质，或者本专业施工总承包一级以上资质，或者综合甲级工程咨询资质；二是具有相应资产；三是具有与建设管理相适应的组织机构和项目管理体系；四是具有与工程建设规模和技术要求相适应的技术、造价、财务和管理等方面的专业人员，并具有从事同类工程管理的经验。
重庆城建发展公司管理政府投资工程的主要特点：“投、建、管、用”适当分离。重庆城建发展公司目前实施的三峡博物馆和人民广场三期景观工程等，均是分别由文化、规划、机关事务等政府使用部门提出立项申请和功能定位，经主管投资决策的市政府及相关主管部门市计委、市建委、市财政局等，会同使用单位主管部门进行投资论证和平衡后作出投资决策；再由政府授权重庆城建发展公司进行专业化的组织管理，其项目建设管理过程接受计委、建委、财政、审计、监察的监督管理；项目建成后再移交给国有资产管理或政府资产管理部门，进行集中的资产运营管理与使用管理。这种“投、建、管、用”适当分离的管理制度，合理解决了政府投资项目的投资决策管理、项目实施管理、建设监督管理、资产使用管理、投资营运管理方面的矛盾与分工问题，把政府投资项目在建设管理中所涉及到的不同利益主体有效地整合在一起。
政府授权，企业化运作。政府授权是专业化集中管理的一个重要前提。重庆城建发展公司目前采用“集中统一管理，专业化组织建设”的几个项目，均是由政府直接授权市建设行政主管部门全面统管，重庆城建发展公司接受委托，实行独立运作。公司在政府投资项目的具体组织管理中享有一定的经营管理权，同时承担工程管理相应的责任与风险。公司进行企业化运作时，以投资目标、进度目标、质量目标、合同和信息管理目标为其项目经营管理的主要目标。
精干高效，专业化管理。在集中管理过程中，重点是推行专业化建设。由专业化管理公司按照工程建设管理专业的内在规律实施规范化、标准化、模块化的系统管理，可有效防止工程建设中出现的质量低劣、成本超标、进度拖延以及合同纠纷等问题。专业化管理的这种作用与功效在重庆城建发展公司的项目管理实践中得到了有力的印证。
突出重点，把住关键环节。重视前期工作管理。积极组织图纸审查和设计优化，通过图纸会审，寻找设计缺陷，在不影响原有功能、标准、档次和安全的前提下，进行合理的设计优化和方案调整，充分挖掘投资潜力。
准确估算投资成本。公司在吸取过去项目成本管理教训的基础上，在项目进展的每一阶段均组织造价控制专家，认真仔细地分析和估算各阶段投资成本，从而做出正确合理的投资决策和资金安排方案。
加强招投标管理。实施招标、评标两条线分离的招投标制度，施工招标中，全部项目均实行工程量清单报价，在满足质量、工期要求的前提下，实行合理低价评价制和低价中标制。
强化施工过程监控。健全工程监控机制，按照业主、监理、施工各自的职能和作用构建了工程的系统管理监控机制。一是以项目业主为主的监督协调机制；二是以监理公司及业主代表为主的现场双重监管机制；三是以业主和项目开户银行为主的项目资金监管机制。
实行工程保险和担保制度。对所管理的政府投资项目无论是勘察、设计、施工、监理，还是材料设备供应等单位都实行了投标担保和履约担保制度，有效地保证了项目顺利实施。
建立全员目标责任制度。通过目标分解，明确每个项目在每一阶段、每一环节应达到的具体质量、工期及投资子目标，并层层落实到每一个具体员工，大大提高了建设项目管理的效率。
存在的问题：一是项目使用管理单位和代理机构的责、权、利不够明确。二是需要进一步明确政府部门对代建行为的监管职责。特别是建设主管部门等政府部门如何对代建行为依法实施有效的监管，以保证代理质量和代理市场规范、有序、健康发展。三是代理费偏低，代理机构缺乏内在动力。四是代理机构的总体素质和水平不高。
下一步工作打算：第一，健全完善关于代建制的法规制度。通过制定完善代理办法、标准的代理合同文本、代理招标投标办法等，进一步明确项目使用管理单位和代理机构的责、权、利，明确代理机构应代理哪些工作，落实代理机构在市场、质量、安全方面的权利和责任，便于代理机构更好地履行对投资、质量、进度、安全的控制职责。第二，进一步明确政府部门对代建行为的监管。我们将和计划、财政、审计等部门一起深入研究，进一步明确各部门的监管职责、监管方法、监管程序，以便于在日常工作中加强对代建行为的监督检查。第三，保证代理机构的合理收费。积极建议有关部门对收费标准考虑调整，同时提倡在选择代理机构时，主要应考察其项目管理的水平、公司的业绩以及项目班子的构成等，而不应将费用高低作为选择代理机构的主要依据。第四，提高代理机构的总体素质。一方面要加强对代理机构和人员的教育，另一方面要实行严格的清出制度，对不合格的代理机构和人员要坚决清除出代理市场。第五，全面推行代建制。采取更加有效的措施，在区县政府投资的公益性项目中，全面推行代建制。（中国建设报）
代建制管理实践
代建制的管理，具体表现为：在委托管理合同中均明确规定项目进度总控制计划、项目投资分解控制计划及项目管理架构(合同网络图)等重要工作文件由管理公司编制，但要报业主批准生效；各项管理工作虽多由管理公司完成，但一切合同的签署与款项的支付均在业主与有关方间直接进行，这就是说业主虽然将项目的各项管理目标作为考核管理公司工作的合同根据，并授权管理公司展开工作，但仍保留了在重要具体工作方面的最终决定权。委托管理合同的基础在于委托与受托双方间的信任，只要业主保持对管理咨询公司的基本信任，能够按管理合同的约定正常审批管理公司报送的文件，基本正常地签署与执行各类经济合同，管理咨询公司就可履行自己的职责，实现委托管理合同约定的项目管理目标。
我公司在代建制管理方面，做出了很好的尝试，具体做法如下：
1、项目管理模式及管理架构的设立
根据国家有关法规及建设项目投资与管理的一般做法，每个项目都有业主(建设单位)、设计单位、施工单位、供货单位、咨询与监理公司的参预，又因分包制是在分工细化、专业水平提高与相对费用降低的条件下发展起来的，具有合理性，所以上述设计、施工、咨询等方面工作又常常派生出一系列的专业分包。建设项目规模越大、技术越复杂、这个体系就越是庞大复杂。
由于上述多个单位共同参预同一个项目的建设，就必然产生各个单位间的关系，也必然形成该项目的管理架构，无论其形成是主动的、有序的、明晰的、科学的，还是被动、无序、模糊的。良好的项目管理，其管理模式与架构的形成必然属前一种情况，而模糊混乱或不科学的项目管理模式与架构则必然造成各参建单位工作责任、工作界面及相互关系的混乱，使生产与管理资源浪费，其结果是建设项目设定工作目标的落空。
建立项目的管理模式与管理架构，以往是业主的管理的首要工作任务，在项目全过程管理中也是需第一个解决的问题。我们在每一个项目介入管理的初期，具体说就是在详细了解初步设计内容后最短的时间里，经过与业主单位的必要沟通，都要完成项目组织架构的制定工作，形成合同网络图。
2、推行项目施工的总承包制
按国际工程项目管理的一般做法，投资人与工程咨询管理公司在确定工程组织架构时，非常注意由一个有实力的施工承包商承担实现项目总工期及项目整体质量目标的责任，并由其协调管理其他分包商的工作。这是因为如果按建设工程技术上的可分割性，强行将工程分解招标施工，虽可能在单项专业工程上降低造价，但将不可避免地产生工程内部界面过多，没有单位对工期与质量控制总目标负责的不利情况。我们非常注重以国外惯常采用的总承包方法解决确立项目管理总目标责任人的问题，通过多年的工作实践，我们已经形成了一套与总承包制相适应的工作程序与工作文件，如总包／分包合同条款就很好地解决了项目总包方与业主指定分包方对业主的直接责任与连带责任问题。
3、项目工作进度计划体系
我司通过已建和在建的十多个建设项目总结经验与教训，不断地完善与发展，已形成项目参与各方共同制定的三级计划体系：
a．一级计划：由业主、管理／监理、设计及施工总承包四方共同确认的项目进度总控制计划；内容涵盖项目开发整个过程所有影响进度的工作。突出业主及管理公司的职能工作，如前期手续、招投标工作等。
b．二级计划：由各专业分包编制，并由总承包汇总，监理核定的专业工程施工网络计划(仅限一级分包)，主要目的为划分流水、协调专业内施工内容与顺序。
c．三级计划：由业主与管理公司编制的月／周计划体系，依据前述项目进度总控计划进度要求并结合当前项目实行情况编制，将业主与管理公司的工作任务分配到每一责任单位及责任人，并列出每天应实现的进度要求。
4、项目投资控制总计划
作为项目管理公司，要有高度的投资控制意识，才能保障投资人的利益，满足其对项目管理的要求。我们的投资控制主要手段是：
①采用积极的预前控制方法进行投资控制，根据建筑市场的成本经验数据，在工程大规模实施前，先根据项目设计的情况(类型、规模、标准等)将工程的主要成本构成按合同网络方法来进行分解，形成项目成本控制总计划，该计划及所有细化的成本预算估算指标将作为此后工程招标时的可承受报价的上限，对当时尚未完成施工图设计的工程，该指标可作为指导设计单位掌控设计标准的主要依据(如通过招标竞争，某专业工程仍严重超过指标，一般应考虑调整设计标准，以调整实际合同造价)。
②采用合同条件来控制工程洽商，采用此方法，有利于将承包商的索赔精力用于避免共同损失，减少承包商与业主的冲突。
③为便于业主掌握工程进度款的支付进程，进行筹资融资安排，在项目编制出项目成本总控计划的基础上，对照项目进度总控制计划的内容，并依据拟订各类合同付款的具体条件(分期支付安排)编制项目工程费用年度、季度或月度付款计划。
目前工程管理公司承接业务的方式一般有以下几种方式：(1)管理加监理型；(2)管理加咨询型；(3)纯管理型；(4)纯监理型。
所谓管理加监理型，即上述的代建制方式。它是比较理想的模式，最适宜工程管理公司的运作，便于发挥项目管理公司的优势。而管理加咨询型是业主已有一定的管理力量，但自身存在一些不够完整的缺陷，请项目管理公司协助其管理。在有的资料里，也称为项目顾问公司。纯管理型在实际工作中不经常遇见，它往往是业主已经选定了施工监理公司，但在运作中发现监理公司对于施工进度、造价的控制不力，又回头与项目管理公司签订合同。纯监理型的，是业主已有较强的工程管理力量，对于施工招标、采购等比较熟悉，或者工程相对简单，请常规的监理公司已可满足要求。
我们在长期的工程实践里总结经验，认为管理加监理的管理方式对于业主最为有利。因为在这样一种管理模式下，项目管理公司是从项目的投资决策阶段即参与工程项目的，基本上实现了全过程的管理。这便于对工程的设计管理、施工招投标管理，参与工程的投资决策，并一直延续到施工期的管理工作。这样能从根本上解决合同的签订与合同的执行的脱节，使工程项目的投资控制与进度控制能够落到实处，使工程的质量从决策阶段到执行阶段都得到保证。在国际工程中，这种模式一般被称为CM／PM方式。纯管理型的模式一般不容易取得成功。因为在目前阶段，管理公司的介入必然影响监理公司对于项目的管理，而一个工程出现两种管理模式对于施工单位来说，常常是不知道该听谁的。一般是业主出面协调，把监理公司进一步弱化其职能，仅仅负责质量监督；对于施工进度、投资控制的责任，更多地落在了管理公司的身上。这样人为地把对于工程的管理划分为两块的做法不容易取得成功。
对于工程项目管理公司而言，风险型项目全过程管理(PMC方式)、设计施工总承包(EPC方式)也是应该力争的管理方式。因为在这两种管理方式下，项目管理公司有更大的自主权，有较大的利润空间，同时也承担了更大的风险。我们应该加快工程项目管理公司的改革，促进其承担风险的能力的提高，同时也为其发展打开更大的空间。(北京国金管理咨询有限公司)
我公司在代建制管理方面的做法
代建制的管理，具体表现为：在委托管理合同中均明确规定项目进度总控制计划、项目投资分解控制计划及项目管理架构(合同网络图)等重要工作文件由管理公司编制，但要报业主批准生效；各项管理工作虽多由管理公司完成，但一切合同的签署与款项的支付均在业主与有关方间直接进行，这就是说业主虽然将项目的各项管理目标作为考核管理公司工作的合同根据，并授权管理公司展开工作，但仍保留了在重要具体工作方面的最终决定权。委托管理合同的基础在于委托与受托双方间的信任，只要业主保持对管理咨询公司的基本信任，能够按管理合同的约定正常审批管理公司报送的文件，基本正常地签署与执行各类经济合同，管理咨询公司就可履行自己的职责，实现委托管理合同约定的项目管理目标。
我公司在代建制管理方面，做出了很好的尝试，具体做法如下：
1、项目管理模式及管理架构的设立
根据国家有关法规及建设项目投资与管理的一般作法，每个项目都有业主(建设单位)、设计单位、施工单位、供货单位、咨询与监理公司的参予，又因分包制是在分工细化、专业水平提高与相对费用降低的条件下发展起来的，具有合理性，所以上述设计、施工、咨询等方面工作又常常派生出一系列的专业分包。建设项目规模越大、技术越复杂、这个体系就越是庞大复杂。
由于上述多个单位共同参予同一个项目的建设，就必然产生各个单位间的关系，也必然形成该项目的管理架构，无论其形成是主动的、有序的、明晰的、科学的，还是被动、无序、模糊的．良好的项目管理，其管理模式与架构的形成必然属 前一种情况，而模糊混乱或不科学的项目管理模式与架构则必然造成各参建单位工作责任、工作界面及相互关系的混乱，使生产与管理资源浪费，其结果是建设项目设定工作目标的落空。
建立项目的管理模式与管理架构，以往是业主的管理的首要工作任务，在项目全过程管理中也是需第一个解决的问题。我们在每一个项目介入管理的初期，具体说就是在详细了解初步设计内容后最短的时间里，经过与业主单位的必要沟通，都要完成项目组织架构的制定工作，形成合同网络图。
2、推行项目施工的总承包制
按国际工程项目管理的一般作法，投资人与工程咨询管理公司在确定工程组织架构时，非常注意由一个有实力的施工承包商承担实现项目总工期及项目整体质量目标的责任，并由其协调管理其他分包商的工作。这是因为如果按建设工程技术上的可分割性，强行将工程分解招标施工厂虽可能在单项专业工程上降低造价，但将不可避免地产生工程内部界面过多，没有单位对工期与质量控制总目标负责的不利情况。我们非常注重以国外惯常采用的总承包方法解决确立项目管理总目标责任人的问题，通过多年的工作实践，我们已经形成了一套与总承包制相适应的工作程序与工作文件，如总包／分包合同条款就很好地解决了项目总包方与业主指定分包方对业主的直接责任与连带责任问题。
3、项目工作进度计划体系
我司通过已建和在建的十多个建设项目总结经验与教训，不断地完善与发展，已形成项目参与各方共同制定的三级计划体系：
a．一级计划：由业主、管理／监理、设计及施工总承包四方共同确认的项目进度总控制计划；内容涵盖项目开发整个过程所有影响进度的工作。突出业主及管理公司的职能工作，如前期手续、招投标工作等。
b.二级计划：由各专业分包编制，并由总承包汇总，监理核定的专业工程施工网络计划(仅限一级分包)，主要目的为划分流水、协调专业内施工内容与顺序，
c.三级计划：由业主与管理公司编制的月倜计划体系，依据前述项目进度总控计划进度要求并结合当前项目实际情况编制，将业主与管理公司的工作任务分配到每一责任单位及责任人，并列出每天应实现的进度要求。
4、项目投资控制总计划
作为项目管理公司，要有高度的投资控制意识，才能保障投资人的利益，满足其对项目管理的要求．我们的投资控制主要手段是：
①、采用积极的预前控制方法进行投资控制，根据建筑市场的成本经验数据，在工程大规模实施前，先根据项目设计的情况(类型、规模、标准等)将工程的主要成本构成按合同网络方法来进行分解，形成项目成本控制总计划，该计划及所有细化的成本预算估算指标将作为此后工程招标时的可承受报价的上限，对当时尚未完成施工图设计的工程，该指标可作为指导设计单位掌控设计标准的主要依据(如通过招标竞争，某专业工程仍严重超过指标，一般应考虑调整设计标准，以调整实际合同造价)。
②、采用合同条件来控制工程洽商，采用此方法，有利于将承包商的索赔精力用于避免共同损失，减少承包商与业主的冲突。
③、为便于业主掌握工程进度款的支付进程，进行筹资融资安拌，在项目编制出项目成本总控计划的基础上，对照项目进度总控制计划的内容，并依据拟定各类合同付款的具体条件(分期支付安排)编制项目工程费用年度、季度或月度付款计划。
目前工程管理公司承接业务的方式一般有以下几种方式：(1)管理加监理型(2)管理加咨询型(3)纯管理型(4)纯监理型。
所谓管理加监理型，即上述的代建制方式。它是比较理想的模式，最适宜工程管理公司的运作，便于发挥项目管理公司的优势。而管理加咨询型是业主已有一定的管理力量，但自身存在一些不够完整的缺陷，请项目管理公司协助其管理。在有的资料里，也称为项目顾问公司。纯管理型在实际工作中不经常遇见，它往往是业主已经选定了施工监理公司，但在运作中发现监理公司对于施工进度、造价的控制不力，又回头与项目管理公司签订合同。纯监理型的，是业主已有较强的工程管理力量，对于施工招标、采购等比较熟悉，或者工程相对简单，请常规的监理公司已可满足要求．
我们在长期的工程实践里总结经验，认为管理加监理的管理方式对于业主最为有利，因为在这样一种管理模式下，项目管理公司是从项目的投资决策阶段即参与工程项目的，基本上实现了全过程的管理。这便于对工程的设计管理、施工招投标管理，参与工程的投资决策，并一直延续到施工期的管理工作。这样能从根本上解决合同的签订与合同的执行的脱节，使工程项目的投资控制与进度控制能够落到实处，使工程的质量从决策阶段到执行阶段都得到保证。在国际工程中，这种模式一般被称为CM／PM方式。纯管理型的模式一般不容易取得成功。因为在目前阶段，管理公司的介入必然影响监理公司对于项目的管理，而一个工程出现两种管理模式对于施工单位来说，常常是不知道该听谁的。一般是业主出面协调，把监理公司进一步弱化其职能，仅仅负贵质量监督；对于施工进度、投资控制的责任，更多的落在了管理公司的身上。这样人为的把对于工程的管理划分为两块的做法不容易取得成功。
对于工程项目管理公司而言，风险型项目全过程管理(PMC方式)、设计施工总承包(EPC方式)也是应该力争的管理方式。因为在这两种管理方式下，项目管理公司有更大的自主权，有较大的利润空间，同时也承担了更大的风险。我们应该加快工程项目管理公司的改革，促进其承担风险的能力的提高，同时也为其发展打开更大的空间。(北京国金管理咨询有限公司)
代建制——工程项目管理发展的重要商机
编者按：本文结合国内代建制的试点经验，论述实施代建制的意义和作用，展望我国委托代建市场的发展趋势和商机，探讨如何打造具有竞争力的工程项目代建企业。
“代建制”是对我国政府投资的公益性建设项目管理模式进行市场化改革的重要举措。“代建制”含有“代建”和“制度”两重含义：“代建”是指投资人将建设项目委托给专业化工程项目管理公司代为建设直至交付使用（即建设项目总承包）；“制”是制度，规定在政府投资的公益性建设项目中采用这种项目管理模式。委托代建源于国际上通用的工程项目总承包，但我国的“代建制”中还包括了制度的内涵，是结合国情的一项政府管理创新。
从法律环境上看，我国的合同法、招投标法等已为实施代建制提供了法律依据。金融体制的改革对政府投资项目实施代建制影响很小。政府的投资领域已界定清晰。近年来国内代建制项目试点已取得了成功经验。因此，在政府投资的建设项目中实行代建制的体积和时机已经成熟，2004年将进入一个高速发展阶段。
一、国内推行“代建制”的重要意义
如何保证实行国际建设项目的投资目标？如何遵循市场规律？如何提供市场配置规律？如何改革政府规律投资项目的职能？如何落实对政府投资项目的监管？这些都是我国投资体制改革长期以来不断探索的主题。多年来国家实施了多项改革措施，如：拨改贷、项目审计、后评价、项目法人责任制、施工监理、稽查制度等，但这些多属于行政性措施。然而，即将全面推行的代建制将真正形成依靠市场配置资源、遵循市场规则、辅之行政手段的市场化政府建设项目的管理体系。
下面结合国内的试点经验，论述代建制对政府投资项目管理的现实意义及其强大的市场生命力。
1、外购服务，使政府的项目管理向市场化转变
多年来，在我国政府投资的公益性建设项目中，一直采用的是在投资方、使用方和审计建造商之间，由使用单位设立一个临时机构（筹建处、项目建设指挥部等）来管理建设项目。这种体制的最大缺点是：随着项目通过各项审批后，设计和建造商就只对使用人负责了，政府投资人对项目实施过程的监管被明显弱化，导致超标准、超规模、超预算、拖工期成为常见的现象。因为这“三超一拖”符合使用人的利益，也符合设计和建造人的利益，损害的却是政府投资人的利益，浪费掉的是纳税人的钱。 实施代建制通过市场招标选择项目代建人，即：政府投资人从市场采购项目管理服务资源。由代建人在项目整个建设过程中提供专业化的项目管理服务，对投资人负责，充电相应的法律责任、并获得合理的经济收入（代建服务费）。这种体制既落实了政府投资人对项目监管的深度和力度，又使政府对建设项目的管理真正向市场化和目标化管理转变。
例如，上海一个代建制试点项目的经验。 项目名称：上海市公安局收教收治综合基地建设项目
委托方（政府投资人）：上海市计委
受委托方（代建人）：上海投资咨询公司
项目使用单位：上海市公安局
代建概况：上海投资咨询公司与上海市公安局监管处共同组建了项目筹建处。筹建处主任为项目建设期法人代表，由咨询公司派员担任。使用单位派员担任副主任。咨询公司向筹建处派出了工程、建筑、设备、造价、基建和财务等10名高中级技术职称的管理人员。市公安局派出熟悉收容监管的干警参加筹建处工作。筹建处的主要责任是：
※筹建处与政府签订建设投资包干协议，不得扩大规模和提高建设标准。
※筹建处对使用单位负责，保证满足使用单位的合理要求。
※遵守国家和地方政府的法规政策，按规定的建设程序进行工程建设。负责招标发包和各类合同的管理。建立完善的内部和对外信息管理系统。定期向政府部门报告工作，接受政府部门的监督。
※在筹建处建立了一套完整的办公例会、统计报表、费用报销、工程款拨付、财会、招标发包、合同管理、廉正规定等一系列制度，规范各方人员的职业行为。 筹建处在指定的银行设立专向基建帐户，市财政局按概预算计划将建设资金拨入指定帐户。建设资金专款专用，接受市计委和市财政局的审查和监督。
上海投资咨询公司总结的主要经验有：
（1）根据委托代建合同的要求，筹建处自觉按照批准规模和标准进行项目建设，严格控制建设成本。如果由建设单位自行控制投资，较难避免随意改动、提高建设标准，导致突破投资。其中关键是要理顺利益机制。
（2）咨询公司必须主动依靠和尊重使用单位的意见，虚心听取他们的合理要求，并在项目实施中给予实现。有了最终用户在使用方面的专业指导和工作支持，才能保证项目建设成果满足使用者的实际需要。 （3）上海市计委充分发挥了咨询公司专业技术力量和积累的工程经验，为业主把好技术关、造价关和各类采购的质量关。定期向上海市计委汇报项目进展情况，使投资人对项目的监督真正落实到了项目建设过程之中。
2.依托代建服务，提高政府投资项目的管理水平
通过充分发挥代建企业的专业优势和积累的工程经验，可切实保证对工程质量、进度和成本的有效控制。例如，代建企业可以通过优化建设方案，控制建设成本；可以按照规范的招标程序，选择优秀的施工队伍和技术设备供应商；可以准确核定工程量和工程进度，避免高估冒领建设资金；可以有效地减少工程分险所组成的各种损失。根据代建合同，代建企业有责任随时向投资人报告项目的进度、质量和成本（TQC）的进展情况，是政府投资人始终心中有数、将及时有效。对政府投资人来说，委托代建是真正把政府投资人对项目的监控溶入建设工程中，同时政府又从具体的工程管理工作中解脱出来，把精力集中到目标性监控和规范市场规则的本职工作之中。例如，在北京回龙观医院扩建项目的代建制试点中，北京高效房地产开放公司（代建企业）总结了很好的经验，简单介绍如下：
代建制试点项目：北京回龙观医院病房楼
委托方（政府投资人）：北京市发展改革委员会
受委托方（代建人）：北京高校房地产开放公司
项目的使用单位：北京市回龙观医院
北京高校房地产开放公司总结的试点经验是：作为委托代建合同中的乙方，是要承担法律责任的。乙方必须按照委托合同要求，严格控制项目的建设成本、质量和工期，保证建设资金专款专用，并接受有关部门的监督审查。这就使整个工程的建设资金、工期进度、工程质量都处于可控状态。例如：为使回龙观医院扩建项目的投资始终控制在预算范围内，北京高校房地产开发公司合理调整了设计和施工方案，消化了涨出的400万元工程建筑费，得到了北京市发展改革委员会、卫生局和回龙观医院的充分肯定。
3、遵循市场规则规范政府的投资行为
招标、合同都是市场规则，受法律保护，约束合同双方。在市场体系中，政府投资人也要根据委托合同来履行自己的职责，规范政府自身投资行为，遵循市场规则，接受市场监督。代建制可有效地防御建设项目中的暗箱操作和腐败交易。
例如：厦门市从1993年开始，针对市财政性投资建设项目管理中“建设、监管、使用”混为一体的弊端，导致项目难以依法建设，建设管理水平低下和贪污腐败等问题，将一些基础设施和公益性的政府投资项目委托给一些有实力的专业公司实施项目建设，对政府投资人负责，取得了良好成效。湖南、贵州、福建等地在代建制改革方案中，都认为代建制可抑制建设项目中的腐败行为。
4、积累项目管理经验，通过建设项目的管理水平
专业化的工程项目管理企业能够主动积累工程经验和教训，并使继后的其他项目受益。而临时筹建机构很难做到。代建企业积累的知识、技能、经验和教训对投资人来说十分宝贵，使业主既可以获得专业化的项目管理能力，又可规避很多常见的风险损失。
5、加速我国工程项目管理与国际接轨
为满足业主对项目代建服务的客观需求，项目代建服务必须对实现项目建设的整体目标负责，必须贯穿于项目建设的全过程，而不是只承担其中一部分贯穿或某个阶段的管理。因此，项目代建服务必然要涵盖美国PMI对项目管理所确定的九类知识领域和五个联动工程过程。这将从根本上推动我国过程建设项目的管理从分段交接、总责模糊、管理水平低下的现状向全过程建设项目管理转变，加速与国际水平接轨。
二、新兴的市场，巨大的商机
政府投资人通过市场招标、采购专业化的项目管理服务，与其他社会投资人采购管理服务的市场行为一样。推行代建制将在我国投资市场形成相当规模的项目委托需求，专业化的项目管理服务企业亦会应运而生，形成一个新兴的供需市场，蕴含着巨大商机和发展潜力。
1、2004年国内代建制的发展趋势
近些年来，国内代建制试点经验已日趋成熟。表1集中了9项标志性信息，预示着2004年国内代建制的发展趋势。
2、代建市场的容量及其扩张趋势
在全国推广代建制的初期，政府委托代建的项目大多数会集中在社会公益性建设项目。市场需求主要来源于政府投资人或以政府投资人为主的投资合伙人。由于国家把委托代建作为一项制度性改革措施，所以市场需求的上升速度会很快，在近两三年内会形成相当大的市场容量。粗略估算如下：
1999~2002年，国家对社会公益性建设项目投资诼年大幅度增加,见表2。参考建设部对厦门市代建制试点项目代建费占项目总投资的平均比例，以及2002年国家对公益事业的基本建设投资总额，可以粗略估算出2004年全国公益性建设项目的代建市场容量约为140亿元。
随着我国投资主体多元化的发展，委托代建的市场范围还会逐步扩大到基础设施建设领域，以及社会投资合伙人的工程建设项目之中。例如：上海已在“十五”期间利用国内各种资金，形成多元化投资主体，建设上海周边的高速公路，已经将代建制试点拓展到了基础设施建设领域，标志着重要的扩张趋势。简要介绍如下：
上海“十五”期间预计建成650公里高速公路网。自2000年上海正式向境外投资人开放高速公路投资领域以来，已完成了11个项目的招商，涉及总投资268亿元，协议引进社会资金约210亿元，其中民营企业与国有企业的投入资金各占一半，形成了多元化的投资主体。虽然这些投资人熟悉融资和投资管理，但普遍对管理工程建设项目心中无底，因此委托上海市政工程建设发展有限公司承担全过程项目代建。该公司为社会各方投资人提供了项目决策；在项目实施阶段，又根据业主的委托对项目进行建设管理。目前，上海所有采用社会化招商的高速公路项目都实行了代建制，大大提高了高速公路项目的建设管理水平和投资效益。上海的发展表明：多元化投资主体也有项目委托代建的实际需要。
３、抓住商机才能进入市场
政府投资项目的委托代建是一个潜力巨大、趋于规范、可持续发展的项目公路服务市场，并可带动社会多元化投资主体对委托代建的需求。这些需求为项目公路咨询企业提供了难得的商机和发展空间。 商机也是挑战，。因为政府投资人（业主）需要代建企业提供全过程项目管理服务，但目前我国具备这种服务能力的过程介绍项目管理企业很小，可以说是凤毛麟角。但是，企业可以通过优势互补、紧密合作、联合投标为业主提供全过程管理服务。采用联合互补造成的代建人可以满足市场需求，又有利企业向全过程项目管理服务拓展能力。对国内大型工程咨询企业来说，需要尽快具备全过程项目管理服务的能力，而不是单纯提供项目前期阶段的咨询服务，或单纯提供施工阶段的工程监理。总之，面对委托代建的市场需求，工程项目咨询服务企业各有自身的长处和短处，只有抓住商机的开拓者才能在市场竞争中获得持续发展的竞争力。
三、打造具有竞争力的工程项目代建企业
承担代建项目的企业需要提供全过程项目管理服务，这是业主的需求。国外的项目管理咨询企业通常在某些产业具备这样的能力我们先浏览一家美国项目管理顾问公司－美国波肯国际顾问公司（Boyken International USA）的缩影：Boyken是一个国际化的工程顾问公司，在交通运输、文教设施、政府设施、医疗卫生设施的介绍项目领域为业主提供全过程项目管理服务，其中包括战略策划、可行性研究、估算预算、施工管理和竣工验收。该估算近期完成的和正在进行的典型项目有： 英国伦敦希思罗国际机场扩建工程（投资规模33亿美元）。Boyken是项目建造总负责方（the role of Ex-ecutive Constructor），具体负责项目控制规则，目前该项目处于计划和初步设计阶段。
美国佐治亚理工学院环境科学技术中心（投资规模4500美元）。Boyken负责项目计划、预算审查和项目管理工作（项目总承包）。该项目在2002年7月完工。
美国Douglasville的会议+饭店中心（投资规模3210万美元）。其中会议中心属政府所有，饭店属开发商所有。Boyken作为业主委托的项目代理人（owner’s representative）,为业主提供全程项目管理服务。该项目设计已完成，目前尚未开工。
1.国内项目管理咨询企业缺乏哪些能力
国内企业具有某些阶段的项目管理能力，但没有构成项目全过程管理所需的服务能力，在项目融资和构成保险方面基本上是我国的金融体制改革尚处于初期发展阶段。但是，随着国际金融体制改革的不断深化，向WTO承诺开放服务贸易市场的时间表以及业主对多元融资的实际需求，项目融资和工程保险方面的咨询服务将很快成为业主的基本需求。例如：2003年10月，北京市已对投标奥运场馆建设的项目法人明确提出了融资的要求：要求中标的项目法人负责项目的融资、设计、建设和运营。因此，国内项目管理咨询企业应早做准备。
2.根据市场目标配置资源，调整组织结构
委托代建应当是项目管理咨询企业的一个重要市场目标。主要原因是：
（1）政府委托代建的市场容量很大，稳定性和规范性程度高。
（2）具备全过程项目管理咨询服务能力的企业才是建设项目管理咨询市场中的主力军。
企业资源应当根据市场目标进行配置。企业组织结构应当为所配置资源向确定目标高效转化而服务。中小型工程咨询企业可采用优势互补、联合投标的方式进入委托代建市场。这些企业一般是特长突出、组织灵活，但资源十分有限。它们把自身的特长打造精良，通过联合体中的相互依赖和密切协作，形成整体竞争能力。其中，能力配套、项目管理服务的质量和协作效率应当是联合体中资源配置和组织结构中考虑的三项首要问题。
大型工程咨询企业则应注重能力的拓展，形成全过程项目管理服务的竞争能力。可考虑的资源配置方式有：企业资源重组、外聘专家组成团队、企业并购、构成战略联盟、中外合资或合作等。在组织方式上应注重综合激励和柔性应变。
3.人才团队是企业竞争力的核心
虽然其他资源也是不可缺少的，但人才团队是项目管理咨询企业头等重要的资源，是企业资源配置的中心任务，也是人力资源部门服务的主要对象。因为项目代建服务是综合知识运用加经验积累的智力劳动，是一个人才协作团队的合成能力。虽然我国目前达到根据公认标准的项目管理人才（例如PMP）十分短缺，但具有某类知识和经验的人才很多。所以，只要真正实行以人为本、用人之长、报酬合理、知识产权清晰的企业用人制度，就可以聚集企业所需的各类人才，打造实现企业市场目标的人才团队。
项目代建制企业发展现存问题研究
最近几年，为了进一步改善我国的投资环境，政府加大了基础设施建设力度，但长期以来，在政府投资领域项目建设过程中，由于管理者的素质不高，在项目建设过程中，由于不尊重科学规律而引发工程质量事故的现象时有发生，为了整顿建筑市场，提高政府投资项目的经济效益和社会效益，我国政府在财政投资建设项目实施中采取了项目管理代建制度。随着建设体制改革的深入，在政府投资领域中实行工程项目管理代建制已显得越来越重要，因此进一步完善代建制企业管理方法和经营模式十分必要。
代建制是一种由项目出资人委托有相应资质的项目代建人对项目的可行性研究、勘察、设计、监理、施工等全过程进行管理，并按照建设项目工期和设计要求完成建设任务，直至项目竣工验收后交付使用人的项目建设管理模式。这种模式的特点是将工程项日由建设单位委托专门机构管理，不仅负责组织设计、施工、材料设备的选型，还直接承担工程全过程的管理和监督职能，由过去工程自管型的小生产管理方式向项目专业化转变，项目的工程技术及管理手段也趋于现代，化。代建代管是保证工程质量、加快建设周期、提高投资效益的有力措施。
项目管理代建制度是顺应时代发展的产物，但在工程实际中，由于它还处于不断完善的过程中，难免会出现一些与社会发展不相适应的问题，需要在今后的实践中不断改进。随着建设体制改革的深入，工程项目管理代建制度在政府投资领域中取得了很大成就，但是代建制企业的发展日前尚存在较多问题，需要进一步研究解决。
一、制约代建制企业发展的若干问题
(一)风险转移问题尚未解决
代建制度是一种民事委托关系还是行政委托关系，理论和实践都提出了这个问题，一方面，代建制普遍存在一个实践矛盾，即委托代建的房屋建起来了，委托人——各相关政府，作为直接的当事人，且不得不面对不断出现的工程质量和使用功能缺陷的投诉，这种情形在危房改造等安居工程建设中普遍存在。另一方面，国家法律法规赋予了建设单位在建设工程项目上的重大责任与义务，不能够因为实行代建制而产生转移。实行代建制的本来目的是希望通过代建方使建设单位从非专业领域工作中摆脱出来，不必承担这些单位无力承担的专业责任与义务。但是当代建行为的法律关系不清时，建设单位在签定协议时，就可能有这么一种情况，通过委托代建，建没工程的民事责任风险转移了，但更重要的行政责仟乃至刑事责任的风险并没有转移，原因在于代建制度并不是一个法定制度。同家行政法规规定的建设单位的责任与义务以及建设单位违法的责任追究，包括对单位主管领导的责任追究，并没有因民事性质的委托而转移。现阶段的代建单位因有限的代建取费而不愿承担更多的代建责任，同时建设单位也因风险并没有电无法完全转移而对委托代建持疑虑态度，合作双方这种背反的期望目标便对建设下程项目产生各种不利的影响，在工程建设过程中，扯皮、纠纷、责任推卸等情况时常发生。这些，对于代建制度的顺利推行是十分不利的。
(二)代建制度与现有的建设工程管理制度交迭
我国建设工程管理体制是伴随着市场经济的发展而逐步变化的，加上建设行政管理体制上的条条分割情况，便产生了一些具有条条分割特征的管理制度和机制形式，如工程咨询管理制度、工程监理制度、设计咨询制度以及其他各类细分的工程建设中介服务制度等。这些制度和机构组织的业务不仅具有同性质的重迭性，还囚与政府的某行业的管理职能关联，通过各自的资质、资格及业务范围的管理而形成相对的封闭的运行机制，导致建设工程的中间管理服务环节过多，不仅造成资源浪费，管理低效等问题，还一定程度上阻碍了建筑领域的市场经济发展步伐，现在，又要在政府投资领域建设项目上再实行一个代建环节，是否会因增加一个中间环节而影响工程建设效能，也是客观存在的一个问题。根据国家法律法规规定，监理单位在工程建设过程中，应当承担工程质量、进度、投资控制义务和对项目的合同管理，信息管理以及工作协调责任。而目前的代建制度，代建人在工程实施过程中所承担的权利与义务也大致如此。如果不能有效地处理好两者之间的关系，可能会对工程建设产生副作用。
(三)项目前期工作的风险
由于运用代建制，项目的组织实施工作由项目管理公司来完成，而在政府投资领域的项目管理中，前期准备工作的难点之一就是大量的房屋拆迁和土地征用问题，而过去这些工作往往是依靠政府的强有力的行政推动，并适时制定和调整相关政策来保证工程进度，表现的是政府行为，而运用代建制后，则改为管理公司完成此项工作，作为企业，往往是举步维艰的。并且在企业行为下，花费在房屋动迁的费用相对以前要多出许多，对工程总投资会造成不利的局面。
(四)现行体制阻碍代建制企业的发展
我国的代建制企业大都隶属于政府部门。虽然根据政府体制改革的要求，代建制企业正在改制，但从整体看，政企不分、产权不明、责权不清的现象依然存在。由于代建制企业与相关政府部门的裙带关系，自然形成一种行业保护主义、地方保护主义，将极大的阻碍代建制企业的市场竞争，对代建制企业的长远发展是相当不利的。
由于历史的原因，目前国内各家代建制公司都有一些行政富余人员，甚至某些人还在领导岗位工作，由于他们的存在，公司的人事制度、工资制度改革迟迟无法开展，且长期的机关作风使得他们的思想观念与现代企业的发展、创新精神格格不入，成为企业发展道路上的绊脚石，
(五)从业人员素质有待提高
我同目前的代建制行业，项目管理人员的专业水平都很高，现场实践经验较多，可知识面偏窄，综合协调管理能力较弱，尤其是经济、商务、管理、法律等方面知识和能力不足，缺少项目经理、双语人才、复合型人才，而熟悉国际惯例，能从事国际工程咨询的人才就更少。并且我国代建制企业的人员组织结构不合理，考核机制也尚来健全，而且培训经费缺乏，缺少专门培训机构。
二、代建制发展过程存在问题的解决方案
(一)完善法制建设，确立代建制度的法律地位
现阶段，由于代建制度出现而产生的风险转移问题，主要因为委托代建的法律不明确，以及责任无法转移的情形，应通过立法来确立代建制度，将委托代建后的行政责任转移给代建人。
(二)改变经营机制、拓展服务领城
根据代建制的地方法规，代建制服务领域为政府投资项目，但近年来我国的投资主体结构已发生了很大变化，民间投资和境外投资所占的比重越来越大，工程咨询公司针对服务对象的变化，其服务范围、服务层次和服务内容都将发生重要变化。与国家投资相比，民间投资和境外投资对管理咨询企业服务的要求更严格甚至是苛刻的。首先，对管理咨询企业的服务范围要求的非常宽泛，从投资机会的研究到项目投产甚至到日后的经营管理。其次，在服务层次方面，除保留建议和评审外，将扩大到编制投资项目经营计划，提供项目经理或经营管理人员或班子，使管理咨询企业达到参与投资甚至对投资承担相应层次责任。第三，国内管理咨询企业目前工作内容的主要依据是建设项目经济评价方法与参数，由于投资主体的变化，这套方法与参数对民间投资和境外投资的通用程度受到考验。民间投资和境外投资对投资利润率更为敏感，在资金的运营管理上更强调低成本和高效率。另外这些投资中的相当部分还存在着各式各样的制约条件，有些境外投资本身就带有投资领域的通行的游戏规则，根据投资者的要求及时调整自己的工作内容。因此，国内的管理咨询企业应该有计划地在各方面进行必要准备，以适应由投资上体变化出现的市场需求的变化。
(三)深化体制改革，建立现代企业制度
在我国具有代建制资质的企业，几乎清一色是隶属于某一个政府机关，有的甚至就是政府机构的原班人马，对外挂出一个具有企业性质的牌子而已。现阶段，这个明显带有垄断色彩的行为对于企业的发展有着得天独厚的效果，但对于企业的长期发展是相当不利的，行业的垄断限制了竞争。且企业姓“国”，对于调动员工的积极性也有不利的一面，我们应该借鉴国外的经验，采用合伙人或股份制的形式对企业作出体制改革，用现代企业管理的理念，深化企业的人事制度改革和分配制度改革，加强企业员工的凝聚力，以适应未来社会发展的需要。
(四)加强从业人员素质培养，增强企业核心竞争力
代建制企业属于“智力服务业”，它与其它产业的主要区别在于它的成果是在从业人的知识、经验和智力中产生的，为此从业人员的素质极为重要，这不仅要求从业人员有较高水准的专业知识，还要通晓有关法律、心理、社会及相关科学知识，要有较强的语言表达能力、敏锐的思维能力等，除此之外，还要承担法律和社会责任。国外对管理咨询执业人员管理较严，从事工程管理咨询上作的人必须具有执业资格注册证书。代建制企业应有完整的人员聘用、考核激励和培训计划。
三、结束语
代建制在我国的发展历史不长，还有相当长的路要走。代建制企业如何在市场经济的大潮中取得更快、更好的发展，是企业需要认真深思的问题
(上海工程技术大学管理学院)
政府投资项目“代建制”的具体操作
所谓代建制，是将有条件的财政性资金投资项目交给专业项目管理公司建设，实行交钥匙工程。长期以来，财政性资金投资项目都是由政府一手包揽，政企不分，这种状况必须及时改变。对政府投资的非经营性城市基础设施及社会公益性项日，在建设过程中要按照市场经济的运行机制，通过项目法人招标的形式选择有实力的企业组织实施，政府职能重点放在项目决策、资金运筹和监督管理方面。
(一)项目管理公司的基本职能
初步设想如下：选择若干新上的财政性资金投资项目进行试点，通过项目法人招标的形式确定对应的项目管理公司(一般是一个项目由一家公司负责)，由其负责项目的全过程管理，建成后对政府实行交钥匙工程。政府也可以委托项目管理公司负责项目建成后的物业管理及资产保值增值。这些项目应符合以下条什，专业技术性比较简单，主要是一些文化、教育，卫生和社会团体项目；项目使用单位缺乏足够的基建力量和管理经验，总投资在3000万元以上(政府财政全额投资或部分投资)，建设规模在10000平方米以上。
项目管理公司的定位是资产经营管理公司，并不一定参加项目的工程建设，人员要精干，做到高效运作。因此，在这个意义上看，项目管理公司是受政府委托代理甲方的权利义务，其工作职能主要包括：组织有关单位编制并报批项目建议书、可行性研究报告、初步设计和建筑施工图；负责项目开工前的征地拆迁、三通一平、缴纳税费及办理有关报建手续：组织建设工程招投标和施工监理工作，选择施工单位和监理单位；编制项目的年度投资计划利财务用款计划，报政府主管部门审批；组织编制项目概算、预算和决算文什；项目完工后将建成的固定资产移交给政府。
项目管理公司的利润来自两部分，一是建设单位管理费，二是实行投资包干责任制的节余资金分成部分。具体操作如下：
建设单位管理费指项目管理公司为进行财政性资金投资项目筹建、建设、验收等工作所发生的管理费用，建议按项目总投资x2.5％或单项工程费用x3％的标准计算。项目总投资应以发改委或建设部审定的投资概算为基础，最终以财政局委托财政投资评审中心审定的项目决算为准。建设单价管理费应根据项目建设进度以及财政性资金划拨进度，每年划拨给项目管理公司相应的资金额度，最终结算时多退少补。
根据财政部《基本建设财务管理若干规定》(财基字[1998]4号)非经营性项目实行投资包干责任制的，其包干节余按投资来源比例分别用于归还贷款和进行分配。其中，国家财政性投资形成的包干节余，30％上交同级财政部门，20％上交主管部门用于基本建设投资管理方面的支出，50％作为项目管理公司的分成收入。
(二) “代建制”下的项目管理模式
1．业主管理模式
业主管理模式是传统的基本建设项目建设管理模式，即由业主(项目管理公司)自行选择工程的设计、材料供应、设备供应、施工、安装调试、监理等单位并分别与之签署合同，负责对整个项目的建设过程进行管理。在业主管理模式下，业主通过对各类合同的管理来最终达到项目管理的目的。
在业主管理模式下，由于各个合同分别签订，所有合同均由业主(或其受托人)负责管理，就产生了各个合同之间接口的问题。从风险管理角度而言，由于各个合同主体均对业主负责，就会产生一定的合同接口风险。因此，在业主管理模式下要求各个项目合同主体相互紧密配合才能保证整个项目得以顺利完成。因此在起草、签订合同时需要特别注意使各个与项目建设有关的合同之间能够做到相互衔接，紧密配合。但是项目建设过程中还是会产生一些无法预知的问题，通过合同完全划分各个合同主体的责任或风险界线并不现实，大量不同的合同及合同主体的存在，不可避免地造成责任相互交叉或落空，由此产生的风险及责任则只能由业主承担。总的来说，在业主管理模式下，业主必将承担一些无法转嫁或难以转嫁的项目建设风险，容易造成投资难以控制、工期难以确定、质量难以保证的缺陷。
2．EPC模式
为减少业主管理模式下业主所承担的风防，在基础设施项目及社会公益性建设过程中产生了工程总承包(EPC)模式的项目建设管理模式。EPC模式是指业主将包括项目设计(包括概念设计)、设备采购、土建施工、设备安装、技术服务、技术培训直至整个项目建成投产的全过程均交由独立的建设承包商负责的一种模式，承包商将在“固定工期、固定价格及保证性能质量”的基础上完成项目建设工作。
EPC模式一般具有如下特点：
由于交钥匙承包模式下的承包商兼具业主管理模式下项目管理公司的一部分职能及施工单位的职能，并对业主承担全面的管理责任，因此，它必须对整个建设过程进行充分有效的协调。一般地，交钥匙承包模式下的承包商对项目所涉行业的技术有较充分的掌握和理解，并具有很强的项目施工管理能力。而业主将通过合同管理对承包商进行监督和管理。
交钥匙承包模式就其字面含义，即为在项目完工并可投入运行时方才移交给业主，承包商提供的服务应包括自项目开工起至项目完工投产止L的全过程服务。在此情况下，业主对工程建设的参与应当仅限于合同管理及对施工质量的监督管理。承包商对工程建设过程享有较充分的自主权，业主除按合同规定外不得进行任何干预。
交钥匙承包模式是一项固定工期的建设模式，承包商对项目的整体交付时间承担责任，除非合同另有规定，否则业主不得要求承包商提前推迟工朗。因此，业主对工程项目的投产基本上有一个比较准确的评估，从而使整个项目的建设工期更有保证。
交钥匙承包模式也是一种固定价格的建设模式，合同价格在整个合同期内一般是固定不变的，除非出现合同中规定的范围变更或不可抗力等有限的原因外，否则合同价格不得予以调整。因此，业主对工程造价有一个比较客观的了解，使工程投资控制能得到有效保证。在交钥匙承包模式下，业主承担的责任主要包括征地、项目报批、缴纳税费、筹措资金并按合同进行支付。由于承包商独立承担了全过程的建设任务，从而使业主有更多的精力与时间放在与政府主管部门、项目使用单位以及其他合同方的协调沟通，大大提高了工作效率。
(三) 《项目代建协议》基本框架
《项目代建协议》是最重要的商务合同，它规定了项目管理公司和政府部门在财政性投资项目建设过程中的权利与责任。《项目代建协议》确定了各方在协议中分担风险的方式和范围以及一旦在项目寿命期内发生意外事件，政府应提供的支持和各方应采取的行动。
《项目代建协议》应以时间顺序来规定合同各方的权利和责任，也就是说，从土地获得、设计、建设到最后移交。对项目的好处是可以将《项目代建协议》作为一件工具和合同执行工作的流程图，用以指导工作执行情况。以下是《项目代建协议》的基本框架：
1．土地获得和使用
《项目代建协议》中将规定，政府应按时间向项目管理公司移交建设用地使用权；建设用地所处的状态应该是没有任何种类和性质的留置、抵押、抵押权益、环境污染。项目管理公司得到的划拨土地使用权，在征得政府批准前，只能用于项目建设，不能挪作它用。
2．设计
《项目代建协议》将规定设计标准和设计规范以及适用法律；项目设计程序，如审查、批准及设计改变的程序；设计的责任等。
对于政府部门在招标文件规定的初步设计标准和技术规范，包括建设规模、使用功能等，项目管理公司在投标文件中应该进行审核，任何错误和遗漏所造成的后果将由项目管理公司承担。对工程设计，政府可保留审查和批准的权利。
在建设期的任何时候，为了加快建设进度、降低建设成本或提高施工质量，需要对初步设计进行改动的，由项目管理公司书面向政府主管部门提出，经政府审查认为改动确有必要，政府应该批准改动。但未经政府批准，项目管理公司不能自行改动初步设计。
3．建设
《项目代建协议》中将规定，项目管理公司负责建设工程的所有活动，并承担相应的风险。需要特别强调的条款是：(1)质量保证和质量控制；(2)政府监督和检查的权利；(3)项目计划和进度日期；(4)重大问题和工程进度改变报告制度；(5)项目管理公司对建设承包商和建设监理人的责任；(6)交付图纸和技术细节以及完工后的清理。
在控制质量方面，政府应要求项目管理公司在整个建设工程期间，向政府持续提供完整的有关已完成或正在进行的建设工程每一部分的质量控制结果文件。在不影响正常施工的情况下，政府有权检查项目管理公司或建设承包商的质量控制过程和方法。政府代表可以对施工现场进行检查，若发现建设工程或所用材料有任何实质性缺陷，应立即要求项目管理公司拆除不合格的建设工程，重建合乎技术规范要求的工程，或更换有缺陷的材料。如果政府发现了施工质量问题，建设承包商应改正缺陷。
4．完工验收
《项目代建协议》将规定进行工程验收的程序、方法和标准，以确认工程建设是否满足设计和建设要求。
政府在收到项目管理公司的验收请求后，应确认工程是否已达到设计标准。如果己达标准，政府将负责验收并向项目管理公司颁发完工证书。如果不符合标准，项目管理公司应该采取措施使工程达到设计标准。对于无法达到设计标准的项目，政府应对项目管理公司进行惩罚，或者罚款，或者拒收项目。
5．建设单位管理费及包干节余奖励
在《项目代建协议》中，政府应对项目管理公司的收入做出保证，对建设单位管理费及包干节余奖励作出详细规定。
6．移交
《项目代建协议》中将规定移交的范围、程序及标准。移交的范围除了项目设施以外，还应包括设计图纸、电脑软件以及其他为项目今后运营所必需的一切文什、资料软件等。
7．建设期内的合同责任
政府通常的责任包括授权条款，对项目管理公司尽量提供税费方面的优惠；协助项目及有关事项获得批准；当发生实质性法规变化时为项目管理公司做出补偿等等。
项目管理公司通常的责任包括：遵守政府部门制定的各项法规，符合安全和环保标准；在项目建设过程中，使用本地有竞争力的服务和产品等。（华东工程咨询）
代建制——项目建设管理的新模式
一、“代建制”的含义和实质
政府投资项目“代建制”，是指政府投资项目经过规定的程序，委托有相应资质的工程管理公司或具备相应工程管理能力的其它企业，代理投资人或建设单位组织和管理项目的建设．
由政府选择有资质的项目管理公司，作为项目建设期法人，全权负责项目建设全过程的组织管理，促使政府投资工程“投资、建设、管理、使用”的职能分离，通过专业化项目管理最终达到控制投资、提高投资效益和管理水平的目的。实践证明，“代建制”是控制建设规模、建设工期和建设投资的行之有效的管理方法。
二、实施“代建制”的必要性
长期以来，我国各级政府对直接投资的项目管理方式多实行“财政投资，政府管理”的单一模式，即“建设、监管、使用”多位一体的模式，该模式发挥了一定作用，但也存在着诸多弊端：
（一）一些政府部门既负责投资审批监管建筑市场，又直接组织工程项目的建设实施，存在着政企不分、责任不明、监管不力、效益不高等问题，有的甚至还滋生腐败；
（二）一些政府投资工程由临时组建的基建班子负责组织实施，部分单位缺乏建设所需的工程管理、技术人员，不具备与项目管理相关的专业技术、经验和水平，项目结束机构即行解散，造成了人、财、物和信息等社会资源的浪费；
（三）政府投资工程由建设单位自建自用，致使所有者(政府)和使用者的责任与利益分离，使用单位受自身利益的驱动，极易造成争项目、争资金，导致“钓鱼”工程和超规模、超标准建设等现象的产生；
（四）经营性政府投资工程项目的建设垄断现象严重，不能适应市场化改革的需要；
（五）政府投资工程各自组织建设，难以实施有效监督，难以及时纠正建设过程中的违法违规问题。
因此，必须对政府投资工程建设组织实施方式进行体制创新和流程再造，这是整顿和规范市场经济秩序的一项治本之策，是保证工程质量、提高投资效益的重要措施，也是转变政府职能的客观要求，更是从源头上遏制腐败、减少行政成本和提高效率的重要保障。
三、实行“代建制”管理的经验与启示
各地实施“代建制”，从改革的取向和总体效果来看是有成效的，已实施“代建制”的项目投资全部被控制在概算范围内，工期也能按计划完成，取得了明显的社会效益，主要特点：
（一）通过公开招标、邀请招标或直接指定等方式选择项目管理公司，作为项目建设期间的法人，全权负责项目建设全过程的组织管理。
（二）工程项目管理的实质，是把过去由建设单位(使用单位)的职责在建设期间划分出来，以专业化的项目管理公司代替建设单位行使建设期项目法人的职责。将传统管理体制中的“建、用合一”改为“建、用分开”，并割断建设单位与使用单位之间的利益关系，使用单位不直接参与建设，实现了项目管理队伍的专业化，从而有效提高项目管理水平，有效控制质量、工期和造价，保证财政资金的使用效率。
（三）“代建制”管理解决了过去建设项目责任主体不明，责任不清的问题。以合同的形式，界定了出资者、建设管理者、使用者等各当事人的责任、权利、义务，从而建立约束和激励机制，从质量、工期、造价及安全等方面入手，对项目的预期目标实行严格控制和有效约束。
（四）为投融资体制改革探索了一条成功之路，在相当程度上克服市财政性基本建设项目多年来权责不分、无法控制的现象。
（五）克服了对投资造成的人为影响，基本杜绝超规模、超标准、超投资的现象，进一步提高了投资效益。
（六）使用单位无需再抽调人员成立基建班子，减轻了工作压力。
（七）建立了三者之间的相互约束的监督机制，在施工单位、监理单位、主要设备、材料的选择上均能严格执行国家有关招标投标、合同管理、监理等制度，这就在一定程度上避免了一方说了算的现象。是党风廉政建设从源头治理建设领域腐败的有力措施和手段。
（八）建设投资使用不会偏离，项目建成投入使用后，形成资产可定时建帐入库，防止长期耗费或流失。
